מהי ״ועדת תכולה״ ומדוע היא קיימת בשני משרדי ממשלה

״ועדת תכולה״ הינה ועדה לבדיקת תכולה ברשימות הפיקוח. כידוע, האחריות לקביעת סיווגו של מוצר כמפוקח או לא הינה בידי היצואן. אולם במקרה והיצואן מתקשה להחליט הוא מוזמן להפנות את שאלתו ל״ועדת תכולה״ משרדית אשר תחליט עבורו. מעמדה של ״ועדת התכולה״ של אפ״י אינו מוסדר בחוק. חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני מתייחס אך ורק  ל״ועדה מייעצת״ להלן (לינק):

״סעיף 24 א) השר ימנה ועדות מייעצות לצורך מתן המלצה לרשות התומכת בדבר מתן רישיונות שיווק ביטחוני, רישיונות העברת המשך, רישיונות שינוי שימוש סופי, רישיונות יצוא ציוד ביטחוני במעבר ורישיונות תיווך בין גורמי חוץ (בחוק זה - ועדות מייעצות): (ב) ואלה חברי ועדה מייעצת: (1 עובדי משרד הביטחון שימנה השר, ואחד מהם יהיה היושב ראש; (2 שני עובדי משרד החוץ שימנה שר החוץ; (3 בוועדות התייעצות לעניין ציוד דו־שימושי מפוקח - עובד משרד התעשייה המסחר והתעסוקה שימנה שר התעשייה המסחר והתעסוקה (4 עובדי כוחות הביטחון, לפי דרישת השר, שהוסמכו לעניין סעיף זה בידי העומד בראש כוח הביטחון שבו הם עובדים. לעניין זה, ״כוחות הביטחון״ - כל אחד מאלה: צבא הגנה לישראל, שירות הביטחון הכללי, המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים, משטרת ישראל ושירות בתי הסוהר״. עד כאן לשון החוק.

״ועדת התכולה״ של משרד הביטחון מחליטה אך ורק לגבי מוצרים בעלי שימוש צבאי, ולא לגבי מוצרים דו שימושיים בעלי שימוש אזרחי. קיים סעיף מיוחד בנוסח ההחלטה של ועדת התכולה של אפ״י האומר: ״אין באמור לעיל להוות עמדה לצורך תחולת חוק הפיקוח על צו היבוא והיצוא (פיקוח על יצוא טובין, שירותים וטכנולוגיה דו-שימושים) - התשס״ו- 2006  אשר אינו בסמכות משרדנו״.

וכנ״ל ״ועדת תכולה״ של משרד הכלכלה המחליטה אך ורק לגבי מוצרים דו שימושיים בעלי שימוש אזרחי. בוועדת התכולה של משרד הכלכלה קיים סעיף דומה: ״אין במכתבנו זה כדי להוות עמדה לצורך תחולת חוק הפיקוח על יצוא בטחוני - תשס״ז- 2007 אשר אינו בסמכות משרדנו״.

כיצד מתבצעת הפנייה לוועדת התכולה של אפ״י?

על היצואן להזדהות, להגיש בקשה מנומקת לוועדה הכוללת מפרט טכני וניתוח ״סיווג עצמי״ שהוא ביצע למוצר. אם היצואן לא יכול לבצע ״סיווג עצמי״ יעביר לוועדה מפרטי המוצר והיא תחליט עבורו. הוועדה דנה במוצר, לעיתים בנוכחות היצואן, לעיתים ללא נוכחות היצואן, ושולחת לו את החלטתה. על היצואן לפעול לפי אך ורק לפי תוצאות הוועדה. קשה מאד לערער על תוצאות הוועדה. לא ניתן פרסום להחלטות הוועדה, כך שלא ניתן לעשות שימוש תקדימי בתוצאות הוועדה לצורך הסיווג הנוכחי. להלן סרטון המסביר את פעילות ועדת תכולה באפ״י.

הבעייתיות בשיטה הנוכחית בישראל

יצואן צריך בעצם לפנות ואולי אף להתייצב בפני שתי ועדות שונות בשני משרדים שונים. הסיבה לכך היא שוועדת התכולה שהקים אפ״י, כאמור לעיל, אינה מוסדרת בצורה חוקית, ולכן אפ״י עושה בה כרצונו. הוועדה מורכבת אך ורק מנציגי המחלקות השונות של משרד הביטחון, יו״ר הוועדה הוא ראש אפ״י, אולם הישיבות מנוהלות ע״י ממלא מקום. למשרדי החוץ או הכלכלה אין כל מעמד חוקי בוועדה זו, וקולם אינו נספר. הם בגדר משקיפים בלבד ואינם יכולים להתנגד ובטח שלא להטיל וטו על החלטה שאינה נראית להם. לא קיים מנגנון ערעור להחלטות הוועדה. החלטות היו״ר, שכאמור הוא ראש אפ״י, הינן סופיות.

מדוע משרד הכלכלה פרש מוועדת התכולה של אפ״י? בזמנו, עם מינויי לתפקיד ״מנהל תחום פיקוח יצוא דו שימושי״ במשרד הכלכלה, הוזמנתי להשתתף בוועדת התכולה של אפ״י, ואכן השתתפתי בכמה ועדות, עד שבשנת 2012 לאחר דיון והחלטה בוועדה במקרה של סיווג מוצרי חברה מסוימת המייצרת  מקררים קריוגניים לשימושים אזרחיים וצבאיים, החלטה שאליה התנגדתי לחלוטין, שכן לדעתי פגעה ללא הצדקה בחברה, הוחלט שאין יותר טעם בהשתתפות משרד הכלכלה בוועדה זו. בעקבות זאת משרד הכלכלה הקים ועדת תכולה נפרדת במשרד הכלכלה.

מקרה החברה המדוברת: החברה ביקשה לשכנע את ועדת התכולה באפ״י לאשר לה לייצא את המקררים לשימושים אזרחי ברישיון של משרד הכלכלה.

מהו קירור קריוגני? cryogenic cooling (קירור לטמפרטורות נמוכות מ-150oC-) בעבר היה השימוש העיקרי בתחום ניזול גזים שונים (ביניהם גז טבעי מנוזל – LNG – לשם הובלתו במכליות). כיום התווספו שימושים רבים אחרים, כגון קירור חיישנים שונים להקטנת רעש אלקטרוני, ביניהם חיישני אינפרה אדום (IR) לראיית לילה, חיישני קרינת גאמה למעקב אחרי פעילות גרעינית, וחיישנים אחרים לחקירת תופעות אטמוספריות ולחקר החלל; שימור רקמות ביולוגיות מסוגים שונים בטמפרטורות קריוגניות ויכולת לבצע ניתוחים תוך שימוש בהקפאה או צריבה קריוגנית (cryo-ablation) במקום בחיתוך או בצריבה בחום, קירור על-מוליכים (superconductors) לייצור שדות מגנטיים חזקים במכשירי הדמייה מסוג MRI, ברכבות מרחפות (MAGLEV), במנועי ענק של אניות, ועוד.

בוועדת התכולה שכנעה החברה הישראלית את רוב הנוכחים, ואני בהם, בטיעוניה, והיה ברור שההחלטה שתתקבל תהיה לאשר לחברה לייצא ברישיון של משרד הכלכלה את המקררים לשימושים האזרחיים. אולם לא כך היה. ההחלטה שהתקבלה ע״י מרכז הוועדה - לחייב את החברה לבקש רישיונות אך ורק ממשרד הביטחון, גם לשימושים אזרחיים בעליל, היתה הפוכה לכל כללי ההיגיון. ערערתי מיידית בכתב על ההחלטה בפני יו״ר הועדה בהיותי מודע להשלכות הקשות של ההחלטה על החברה. אך לשווא. לכן, בהיותי משקיף בלבד בוועדה, ללא זכות וטו וללא יכולת כלשהי להשפיע על תוצאותיה, הוחלט שמשרד הכלכלה לא ישתתף יותר בוועדה זו.

במכתב שנכתב ב-2015 ליו״ר ועדת חו״ב, יריב לוין, לקראת דיון בשינוי הרשימות של אפ״י כתבה החברה את הדברים הבאים: ״הפיכת כלל מוצרי הקריוגניקה לפרטי חימוש אינה עולה בקנה אחד עם ההיגיון הבריא והשכל הישר ואף יוצרת הכבדה יתרה על חיי המסחר התקינים, שכן משפחת מוצרי הקריוגוניקה כהגדרתה ברשימות כוללת מוצרים רבים המיועדים לשוק האזרחי, לרבות מכשור רפואי מתחום הדימות כגון מכשירי MRI, ניטור רדיואקטיבי, ספקטרומטריה ועוד. קיימת החמרה יתרה של הפיקוח הישראלי על מוצרי קריוגניקה ביחס לשאר הפרטים הנכללים בהסדר ואסנאר. בנוסף, אנו אוחזים בדעה, כי עודף הפיקוח כאמור אינו משרת את מטרותיה הכלכליות של מדינת ישראל, אלא פועל בדיוק בכיוון ההפוך. עודף הפיקוח יוצר רגולציה יתרה אשר פוגעת בכושר התחרות של חברות ישראליות אשר פועלות בתחום הקריוגניקה אל מול חברות בינלאומיות אחרות אשר עוסקות בתחום זה ואשר מוצריהם אינם נדרשים לפיקוח מכביד. במצב דברים זה, חברות אזרחיות העוסקות בתחום זה, לרבות חברתנו, אשר חלק משמעותי מפעילותה מכוון לשוק האזרחי כאמור, יעמדו בפני קושי רב ואף היעדר יכולת להתמודד מול חברות בינלאומיות במכרזים אזרחיים לאספקת מוצרי קריוגניקה, בירוקרטיה קשה אשר תוביל לעצירת עסקי החברה וכתוצאה מכך לאי עמידה בזמני אספקת מוצרים והפרות חוזיות. במצב דברים זה, קיים חשש אמיתי כי המגבלות החדשות אשר מטיל הצו יובילו, במישרין ובעקיפין, להפסקת התקשרויות בחוזים חדשים, צמצומים, פיטורים ואף לעצירת פעילות של חברות העוסקות בתחום זה ולסגירת מפעלים. חברתנו מתמודדת זה מכבר עם קשיים רבים שאף הובילו לגל פיטורין נכבד של עובדים מאזורנו, אשר סובלים מחוסר תעסוקה גם כך, ולצמצום משמעותי בפעילותה בשל מגבלות המוטלות עליה מכוח החוק ומדיניות הרישוי של אגף הפיקוח על היצוא הביטחוני במשרד הביטחון״.

מיותר לציין שדבר לא עזר לחברה. מוצריה ממשיכים להיות מפוקחים ע״י משרד הביטחון בלבד, גם אם הם מיועדים לשימוש אזרחי. כתוצאה מכך פיטרה החברה כ-15% מכוח האדם שלה , ללא כל הצדקה אמיתית.

איך זה עובד בחו״ל

בארה״ב קיימת ועדה דומה המכונה CJ-  Commodity Jurisdiction אולם שם היא מורכבת מנציגי שלושת המשרדים הרלוונטיים להחלטה: משרד הביטחון, מח׳ המדינה ומשרד הסחר. לכל משרד קול אחד וזכות וטו. היצואן יכול להגיש שאלה לגבי סיווג מוצר מבלי להזדהות כלל, לקבל החלטה מקדמית,  ולהשתמש בהחלטה לצרכיו לאחר מכן רק אם ירצה. החלטות הוועדה השונות מפורסמות לציבור באופן חופשי, ללא פרטים מזהים של הפונה, ולכן יצואן אשר מוצר דומה לשלו נידון בוועדה בעבר, יכול להתבסס על החלטה קודמת כ״החלטה תקדימית״ עבורו (להלן לינק לנוהל האמריקאי).

עו״ד בן ציון רזניק העוסק בתחום מוסיף: ״ועדת התכולה הינה כולה יציר כפיו של משרד הביטחון ואין לה כל עיגון בחקיקה הראשית המסדירה את נושא היצוא הביטחוני או יצוא של ציוד וטכנולוגיות דו שימושיים. בעיקר יוצר הדבר בעיה כאשר מכונסת ועדת תכולה לדון ביצוא של ציוד או טכנולוגיה דו שימושים, או שנטען לגביהם שהם כאלו. זאת משום שהסמכות למתן רישיון יצוא לציוד או טכנולוגיה דו שימושיים הוא של משרד הכלכלה ברם ועדת התכולה נשלטת על ידי נציגי אפ״י ממשרד הביטחון וגם ערעור על החלטת הוועדה נדון בפני ראש אפ״י מה שפוגע לפחות במראית פני הצדק אם לא מעבר לכך״.

סיכום ומסקנות

הגיע הזמן שמשרד הביטחון יסכים להקמת ״ועדת תכולה״ משותפת של שלושת המשרדים הרלוונטיים לפיקוח היצוא, כאשר לכל משרד קול וזכות וטו. הדבר יגרום לביטול כפל רגולציה מיותר הפוגע היום ביצואנים ללא כל צורך.

עמירם הלוי שירת כציר כלכלי של ישראל ביפן, בהודו, בספרד ובאוסטרליה, והיה עד לאחרונה מנהל תחום ״פיקוח יצוא דו שימושי״ במשרד הכלכלה ושימש בתפקיד זה במשך 10 שנים. ליצירת קשר בטלפון: 050-6240904  או במייל [email protected] או באתר: http://www.ah-consultant.com/