הפיקוח הפרלמנטרי על הטלת מיסים עקיפים

* עו"ד שמואל גרוסמן

בפסק דין שניתן לפני מספר ימים, נדרש בית המשפט העליון לשאלת תוקפם החוקי של צווים שהוצאו מכוח חוק היטלי סחר, תשנ"א-1991 והטילו היטל בטחה על מחזיקי מלאי סיגריות.
מטרת היטל הבטחה היתה "לספוג" רווח בשל חיסכון במס קניה אשר עמדו מפיצות הסיגריות (ביבוא וביצור מקומי) להפיק מאישור המפקחת על המחירים במשרד התמ"ס להעלאה במחיר הסיגריות. אישור המפקחת להעלאת המחירים נכנס לתוקף מספר ימים לאחר שניתן על ידה ובפער הזמנים הזה תכננו המפיצות לשחרר כמות גדולה של סיגריות מהמכס ומהמפעלים המקומיים, לשלם עליהן מס קניה לפי המחיר הנמוך- הישן ולהפיצן לשוק רק לאחר שיכנס אישור המפקחת לתוקף, לאמור, רק לאחר העלאת המחיר שתאפשר את מכירת הסיגריות במחיר הגבוה החדש.

תכנון זה התאפשר ואף היה צפוי מראש, היות ומועד תשלום מס הקניה הוא בעת השחרור מהמכס, ביבוא, או בעת השחרור מהמפעל , בייצור מקומי, ובסיס המס מחושב לפי המחיר בעת השחרור , לאמור, בסיס המס הוא לפי המחיר שבו נמכרות סיגריות מאותו הסוג, בעת תשלום המס (שהוא המחיר בטרם העלאתו). תשלום מס הקניה מתבצע לפני שנמכרות הסיגריות בפועל (במחיר הגבוה) ואף לפני שנקבע מחיר המכירה (המעודכן) של אותן הסיגריות הספציפיות שעליהן מוטל המס.

המהלך שביצעו מפיצות הסיגריות היה מאפשר להן לשלם מס קניה על הסיגריות על בסיס המחיר הישן הנמוך אך למכור את הסיגריות לאחר שיכנס לתוקף אישור המפקחת להעלאת המחיר; בדרך זו להרוויח את הפרשי מס הקניה על העלאת מחיר הסיגריות.

רווח זה ביקשה המדינה "לספוג" ולשם כך נעשה שימוש בצווים להטלת היטל בטחה על פי חוק היטלי סחר. הצווים קבעו כי יוטל היטל על מלאי הסיגריות שבידי המפיצות, ביום העלאת המחיר, בשיעור של 45% מהעלאת המחיר.

המפיצות ערערו על הצווים, בשני ערעורים נפרדים, שנדונו בבתי המשפט המחוזיים בירושלים ובתל-אביב. טענתן המרכזית הייתה כי הצווים הוצאו בחוסר סמכות וכי חוק היטלי סחר אינו מקנה סמכות להטלת היטל בטחה בנסיבות העניין.

בתי המשפט המחוזיים בירושלים ובתל-אביב נחלקו בדעתם. בית המשפט המחוזי בירושלים אישר את הצווים וקבע כי חוק היטלי סחר מקנה סמכות להוצאת הצווים וגם הליך הביקורת הפרלמנטרי היה תקין.

לעומתו, קבע בית המשפט המחוזי בתל-אביב כי תכלית הצווים זרה לתכליתו של חוק היטלי סחר ומתאימה לתכליתו של חוק מס קניה. ממילא, השימוש אשר נעשה בחוק היטלי סחר אינו חוקי. בנוסף, קבע בית המשפט כי גם על פי חוק היטלי סחר נדרש קיומו של "רווח עודף", על מנת להפעיל נגדו היטל בטחה, ורווח עודף אינו יכול לנבוע מחסכון במס בלבד, כפי שנעשה במקרה זה. התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי בתל-אביב היא כי יש לבטל את הצווים ולהשיב את הכספים שנגבו מכוחם.

על שני פסקי הדין הסותרים הוגשו ערעורים לבית המשפט העליון ופסיקתו ניתנה לפי ימים אחדים.

בית המשפט העליון מאשר את הצווים ואת השימוש בחוק היטלי סחר ובהיטל בטחה בנסיבות העניין.

פסק הדין קובע כי חוק היטלי סחר "מעמיד כלים בידי הממשלה לשים ידה על ההטבות שנבעו בעקיפין מפעולותיה אך שלא היה בכוונתה לתיתן… ההוראה נותנת לממשלה את הכוח לשים ידה על רווחים בלתי סבירים הנובעים בדרך כלל ממכירת מלאי לאחר שינוי מחירים, הנובע מפעילות מנהלית של הממשלה." בית המשפט מצביע על כך כי גם בעבר נעשה שימוש בסעיף זה, בגלגולו הקודם במסגרת תקנות שעת חירום, במטרה להטיל היטלים לנוכח העלאת מחירים צפויה. במקרה שבפנינו אכן צפוי למפיצות "רווח עודף" לאור חישוב מס הקניה על בסיס נמוך יותר מן המחיר שקבלו המפיצות בפועל עבור הסיגריות ואת הרווח העודף הזה נועד ההיטל לספוג. התוצאה היא שהממשלה פעלה בהוצאת הצווים על פי סמכותה.

הפיקוח הפרלמנטרי על הצווים

במסגרת בחינתו את תוקפם של הצווים מתייחס בית המשפט העליון לחשיבותו הרבה של הליך הפיקוח הפרלמנטרי על צווים המטילים מס.

יש בהתייחסות זו אמירות חדשניות המדגישות את ההקפדה היתירה שיש להקפיד על קיומו של פיקוח פרלמנטרי מלא ואפקטיבי על צווים המטילים מס.

הפיקוח הפרלמנטרי הוא על פי חוק מסי מכס ובלו (שינוי תעריף), תש"ט-1949, הקובע כי הוראה בצו המגדילה או מטילה מס על סחורה, תפקע אם לא אושרה על ידי הכנסת בתוך חודשיים.

פיקוח זה, מלכתחילה, הוא מצומצם במיוחד שכן הוא נעשה בדיעבד ומהווה חריג להוראה החוקית הכללית כי מיסים ותשלומי חובה טעונים אישור מראש.

את החריג הזה של אישור בדיעבד יש לפרש בצמצום, במיוחד על רקע המציאות המשפטית שנוצרה בעקבות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, המקנה מעמד מיוחד לשמירת קניינו של האדם. חוק היסוד מחייב להקפיד הקפדת יתר על כך "ששיקול דעתה של הממשלה בגביית המס, לא יופעל באופן בלתי מבוקר".

המסקנה היא שיש להקפיד על כך שהפיקוח של הכנסת על פעולת הממשלה בהתקנת צווים יהיה יעיל ואפקטיבי; זאת, בין היתר, על ידי ראיית סמכותה של ועדת הכספים של הכנסת לבטל את הצווים למפרע ולא רק מכאן ולהבא.

במסגרת ההליך המשפטי, נטען על ידי מפיצות הסיגריות כי הליך הפיקוח הפרלמנטרי לאישור הצווים לא היה תקין משלושה טעמים: כי ההליך התקיים בועדת המשנה של ועדת הכספים ולא בפני הוועדה במליאתה, כי לא השתתפו בדיון מספר חברי הכנסת הנדרש וכי לא ניתנה למפיצות זכות שימוע.

היות והמפיצות לא הניחו את התשתית הראייתית לטענות אלו באשר להליך שהתקיים בעניינן, נדחו טענותיהן אלו. עם זאת, קביעותיו של בית המשפט העליון בדבר חשיבותו הרבה של הליך הפיקוח הפרלמנטרי עשויות לפתוח פתח לדרישה חוקית כי בכל דיון הנוגע להטלה או הגדלה של מס על יבוא טובין- לרבות שינוי בתעריף המכס שהשלכתו הגדלה בשיעור המס- יש ליתן זכות שימוע בפני וועדת הכספים של הכנסת למי שעלולים להיפגע מהגדלת שיעור המס, לאמור, לאותם יבואנים שהגדלת המס תחול עליהם. את זכות השימוע הזו ניתן להפעיל, הלכה למעשה, על ידי איגוד לשכות המסחר המייצג את ענייניהם של העוסקים ביבוא או בכל דרך ראויה אחרת.