פיקוח על יצוא ציוד דו-שימושי

כל אדם המעוניין לעסוק ביצוא או בשיווק של ציוד, ידע ושירותים ביטחוניים, מחויב לפעול על פ חוק הנפיקוח על יצוא ביטחונמי התשס"ז - 2007 ועל פי התקנות והצווים מכוחו של חוק זה. הרשות המוסמכת במדינת ישראל ליישום חוק הפיקוח על היצוא הביטחוני הינו אגף הפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י) במשרד הביטחון. מטרותיו של אפ"י הן לפקח ולאכוף את החוק ובכך לממש את המדיניות והאינטרסים של מדינת ישראל בכל הנוגע למניעת זליגה של טכנולוגיות רגישות, מידע וציוד ביטחוני.

לצידו של משטר הפיקוח על היצוא הביטחוני, קיים משטר פיקוח נוסף, והוא משטר הפיקוח על יצוא ציוד דו-שימושי. הכוונה היא לציוד שנועד למטרות אזרחיות, אך יכול לשמש גם את התעשיות הביטחוניות.

ציוד דו-שימושי יכול להיות קשה לזיהוי אפילו ליצואן עצמו, שכן יתכן שהיצואן אינו עוסק ביצוא ציוד ביטחוני, הציוד אינו מיועד לשימוש ביטחוני ואף המזמין אינו לקוח מהתחום הביטחוני. בכל זאת, יצוא טובין דו-שימושיים יהיה חייב ברישיון יצוא. בהיעדר רישיון מתאים, חשוף היצואן לסנקציות הקבועות בחוק, וביניהן קנס ואף מאסר.

במסגרת מאמר זה נדון בציוד הדו-שימושי, אשר לצורך יצואו ממדינת ישראל נדרשת הצגת רישיון יצוא, באופן קבלת הרישיון ובסנקציות הקבועות בחוק כנגד יצואן שפעל ללא רישיון מתאים. מדובר בתחום סבוך, המצריך ייעוץ מקצועי מתאים. הרגולציה העוסקת בעניין זה הינה סבוכה ומורכבת ולעיתים היצואן אינו מודע כלל ועיקר לכך שהמוצר שהוא מייצא מפוקח על ידי משטר כזה או אחר.

רקע כללי

הפיקוח על היצוא הביטחוני ממדינת ישראל מושתת על "חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, התשס"ז - 2007" [להלן: "החוק") ועל התקנות והצווים מכוחו. בחקיקה ראשית ומשנית זו, מוסדר מארג הפיקוח על יצוא ביטחוני של ציוד ביטחוני, ידע ביטחוני ושירותים ביטחוניים, ובמסגרת זו פורסמו רשימות פיקוח המגדירות מהו הציוד, הידע והשירותים המפוקחים, הדרושים רישיונות שיווק ורישיונות יצוא.

תכלית החקיקה הראשית והמשנית בנושא זה המוגדרת בחוק, היא "להסדיר את הפיקוח של המדינה על יצוא של ציוד ביטחוני, על העברת ידע ביטחוני ועל מתן שירות ביטחוני, וזאת מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבינלאומיות, ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה". חוק זה עוסק בפיקוח גם על יצוא של ציוד ביטחוני מובהק וגם על יצוא ציוד דו-שימושי, שנמכר לשימוש ביטחוני.

יצוא ציוד דו-שימושי מפוקח

חומרים וציוד שנועדו מעיקרם לשימוש אזרחי והמתאימים גם לשימוש ביטחוני, מוגדרים בחוק כ"ציוד דו-שימושי". קל לראות כי הגדרה רחבה זו יכולה לכלול מגוון רחב של חומרים וציוד אשר על אף שנועדו לשימוש אזרחי, יכולים להתאים גם לשימוש בידי כוחות ביטחון שהינם כוחות מזויינים, או גוף משטרה מדינתי, גופי מודיעין וכו'.

"ציוד דו-שימושי מפוקח" מוגדר בחוק כציוד דו-שימושי הכלול ברשימת הטובין והטכנולוגיות דו-שימושיים, שנקבעה בידי הסדר ואסנאר ושנועדו לשימוש ביטחוני, או ציוד דו-שימושי אחר שקבע שר הביטחון בצו. הסדר ואסנאר אליו מפנה החוק הינו הסדר בינלאומי שנחתם בין מדינות רבות בהולנד בשנת 1996, המכיל את רשימת הציוד הדו-שימושי, תוך סיווגו לתשע קטגוריות: חומרים מתקדמים, עיבוד חומרים, אלקטרוניקה, מחשבים, טלקומוניקציה, ביטחון מידע, חיישנים ולייזרים, ניווט ואוויוניקה (מערכות מחשבים בכלי טיס), ימי, הנעה. [להלן: "רשימת ואסנאר"].

יצוא טובין אשר מפורטים באחת מהקטגוריות הנ"ל ואשר מיועד לכוחות ביטחון, חייב ברישיון אגף הפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י) השייך למשרד הביטחון.

יצוא ציוד דו-שימושי

ציוד דו-שימושי שאינו מיועד לכוחות ביטחון, פטור מרישיון יצוא שמנפיק משרד הביטחון, אך כפוף למשטר פיקוח של משרד הכלכלה (לשעבר התמ"ת). צו היבוא והיצוא (פיקוח על יצוא טובין שירותים וטכנולוגיה דו-שימושיים), תשס"ו – 2006 ("הצו"), שנכנס לתוקף ב-1 בינואר 2007, קובע כי לא ייצא אדם טובין או טכנולוגיה מן המפורטים ברשימת ואסנאר, אלא על פי רישיון מאת מנהל מינהל הכימיה ואיכות הסביבה במשרד התמ"ת (משרד הכלכלה היום).

הצו מחריג את הציוד הדו-שימושי המפוקח, אשר הפיקוח על יצואו בסמכות משרד הביטחון, כפי שהובהר לעיל. במילים אחרות, ציוד דו-שימושי שנועד לשימוש ביטחוני כפוף למשטר של משרד הביטחון, כשציוד דו-שימושי "רגיל" כפוף למשטר פיקוח של משרד הכלכלה.

עולה, כי באחריותו של כל יצואן לבחון היטב אם הטובין או הטכנולוגיה המיוצאת מופיעים ומפורטים ברשימות ואסנאר. אם הטובין המיועדים ליצוא מופיעים ברשימות, על היצואן לפנות לקבל רישיון יצוא מהרשות המוסמכת המתאימה בהתאם למשתמש הסופי. אם הטובין אמורים להיות מיוצאים למשתמש ביטחוני, יפנה היצואן לאגף לפיקוח על יצוא ביטחוני במשרד הביטחון; אם הטובין אמורים להיות מיוצאים למשתמש אזרחי – עליו לפנות למנהל כימיה במשרד הכלכלה.

כך, לדוגמה, באם נניח שיצואן מקבל הזמנה ליצוא מערכות קשר ניידות ואישיות, שעשויות לשמש הן כאמצעי עזר אזרחי (למשל לטובת מטיילים במהלך ניווט), או לשימוש גופים צבאיים או משטרתיים, מדובר בטובין דו- שימושיים ולכן עליו לבחון מי הוא המשתמש הסופי. כאשר המשתמש הסופי הינו, למשל, גוף המארגן טיולים, אזי הוצאת הרישיון תהא דרך משרד הכלכלה; כאשר המשתמש הסופי יהא ארגון צבאי/משטרתי, או גוף אחר העוסק בביטחון, אזי הוצאת הרישיון תהא דרך אפ"י.

לשם ההמחשה, ניטול דוגמא למצב של יצואן שמייצא תוכנת מחשב/ניווט המשמשת לשליטה מרחוק בכלי תעופה קטנים ("התוכנה"). מחד ניתן לומר כי מדובר בתוכנה שייעודה הינו שימוש אזרחי, שעיקרו ניווט טיסנים וכלי תעופה קטנים, שישמשו ויסווגו כצעצועים; מאידך, בשל הפרשנות הרחבה של הפרטים המנויים בהסדר ואסנאר, המכילה גם את השימושים האפשריים במוצר ולאו דווקא מסתפקת בייעודו הראשי ושמו ותיאורו המילולי של המוצר בעת שיווקו - גם כאשר מדובר במוצר תמים לכאורה - ניתן לטעון כי ניתן להשתמש בתוכנה לשימושיים צבאיים, כדוגמת ניווט "טיסנים מתאבדים", ניווט כלי טייס בלתי מאוישים לצרכי איסוף מודיעין, סיוע בזמן אמת לכוחות לחימה בשטח בנוי, וכו'.

בהתאם לניתוח לעיל, ניתן לומר כי מדובר במוצר העונה להגדרת "טובין דו-שימושיים" כהגדרתם בחוק ובצו. במצב הדברים לעיל ובהתאם לאמור בסימן ב' לחוק, מדובר בייצוא המצריך הוצאת רישיון רלוונטי, ללא קשר לזהות המשתמש הסופי אליו מיוצאת הסחורה. אי קבלת הרישיון תגרור סנקציות אגרסיביות מכוח החוק, כפי שיוסבר בהרחבה בהמשך.

תהליך רישוי ציוד דו-שימושי

בקשה למתן רישיון יצוא לציוד דו-שימושי תוגש כאמור למינהל כימיה במשרד הכלכלה, תוך ציון המשתמש הסופי בציוד. הרשות רשאית לדרוש מסמכים או פרטים נוספים הדרושים לה לצורך בדיקת הבקשה בתוך עשרה ימי עבודה מיום קבלת הבקשה. הרשות תעביר את הבקשה למשרד הביטחון ולמשרד החוץ לשם קבלת עמדתם בתוך 15 יום מיום קבלת הבקשה.

בתוך 20 יום לכל היותר מיום קבלת הבקשה, או בתוך, לכל היותר, עשרה ימים מיום שהומצאו לה הפרטים הנוספים, על הרשות להשיב לבקשה. במקרים חריגים רשאית הרשות, או השר, להאריך את התקופה.

אם יש מחלוקת בין הרשות לבין משרד הביטחון או משרד החוץ, יובא העניין להכרעת ועדת מנכ"לים, בה חברים מנכ"לי משרדי הכלכלה, החוץ והביטחון. אם לא התקבלה הכרעה שם, יובא העניין בפני ראש הממשלה. המבקש יכול לערער על החלטת הרשות בפני ועדת מנכ"לים בתוך 14 ימי עבודה מיום שנמסרה לו ההחלטה.

סנקציות

המבצע יצוא ביטחוני בלי שיש בידו רישיון יצוא ביטחוני, או שלא בהתאם לתנאי הרישיון, בניגוד להוראות החוק, דינו מאסר של שלוש שנים, או קנס של עד 6 מיליוני שקלים. כאשר הייצוא הינו למדינת אויב, או שמדובר בציוד מסווג, או שמדובר בציוד אשר לגביו פורסמה החלטה של מועצת הביטחון של האו"ם, החוק מעניק את האפשרות להטיל חמש שנות מאסר, או קנס בגובה 10 מיליוני שקלים.

המבצע יצוא של ציוד דו-שימושי בניגוד לדין, או בהיעדר רישיון יצוא, יחולטו הטובין על כל אמצעי ההובלה שהשתמשו בהם להובלתם, וכן היצואן או היבואן של הטובין, או סוכנו, או שולח הטובין וכל המנסה להשיטם - דינו שנתיים מאסר, או קנס פי שלושה משווי הטובין, או משווי אמצעי ההובלה ששימשו להובלתם, הכל לפי הסכום הגדול יותר.