הצעת החוק להחמרה משמעותית באכיפת הפיקוח על היצוא הביטחוני

לאחרונה פורסם תזכיר חוק הפיקוח על היצוא הביטחוני - סמכויות פיקוח ואכיפה, שעיקרו הינו עדכון ותיקון הסדר האכיפה המנהלית הקבוע כיום בחוק.

כידוע, בסוף שנת 2007 נכנס לתוקפו חוק הפיקוח על יצוא בטחוני והוא מסדיר את הפיקוח על יצוא מישראל של ציוד בטחוני, ידע בטחוני, ושירותים ביטחוניים. מטרת החוק הינה הסדרת הפיקוח על יצוא בטחוני מטעמי בטחון לאומי, מדיניות חוץ, התחייבויות בינלאומיות שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של מדינת ישראל. על מנת לבצע יצוא בטחוני מחויב היצואן הביטחוני לקבל רישיון שיווק ורישיון יבוא עבור הציוד, הידע או השירות שבכוונתו לייצא. יישום החוק ואכיפתו מסורים לאגף הפיקוח על היצוא הביטחוני (אפ"י) שבמשרד הביטחון.

כבר בעת חקיקתו, כלל החוק סנקציות פליליות ואזרחיות כנגד יצואנים שלא יעמדו בהוראות החוק, וכך למשל קבע החוק עונשי מאסר וקנסות פליליים על מי שמבצע פעולת שיווק בטחוני ללא רישיון שיווק ועל מי שמבצע יצוא בטחוני ללא רישיון. החוק גם הטיל חובה על נושא משרה בתאגיד לפקח ולעשות כל שניתן למניעת עבירות על ידי התאגיד או עובד של התאגיד, והטיל אחריות פלילית על נושא משרה בתאגיד במקרה שבו נעברה עבירה על ידי התאגיד או על ידי מי מעובדי התאגיד, אלא יוכיח נושא המשרה כי הוא עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו.

כמו כן החוק קבע אפשרות של הטלת קנס אזרחי בגובה מסוים במקרה של הפרת החוק והטלת עיצום כספי במקרה של אי מילוי חובת דיווח אודות פעילות שניתן לה רישיון.

ובכל זאת, בעקבות הניסיון המצטבר של כעשר שנים ביישום החוק ואכיפתו, הגיע משרד הביטחון למסקנה כי הוא זקוק לאמצעי אכיפה יעילים יותר לצורך אכיפה משמעותית של הוראות החוק. בהתאם לכך הפיץ לאחרונה המשרד תזכיר הצעת חוק המבקשת לתגבר את אמצעי אכיפה העומדים לידי הרשות המוסמכת.

הצעת החוק מבקשת להסמיך את הרשות להטיל עיצום כספי בשל הפרות של החוק המנויות בהצעה. בדברי ההסבר של ההצעה מצוין כי "תכליתו של העיצום הכספי איננה ענישה, אלא כפיית ציות והחזרת מפוקח למשטר ציות להוראות החוק. העיצום הכספי מהווה תחליף למנגנונים פליליים דוגמת עבירות מנהליות.... האכיפה המנהלית מכוונת להוראות שבירורן העובדתי פשוט, הן בתחום מומחיותו של המאסדר ולפיכך ההכרעה בדבר ביצוע ההפרה תיעשה במהירות ויעילות".

את ההפרות שבגינן יוטל עצום כספי מחלקת הצעת החוק לשלוש קבוצות לפי דרגת חומרה:

הפרות בסיסיות - ביצוע פעולות ללא רישוי או שלא לפי תנאיו;

הפרות בנסיבות מחמירות - הפרות שבהן קיים יסוד מחמיר, כגון יצוא למדינה שהוטל עליה אמברגו של האו"ם או יצוא של ציוד מסווג;  

הפרות רישומיות - הפרות הנוגעות להיבטים רישומיים של תהליך הפיקוח ובכלל זה הפרות של חובות דיווח.

קביעת סכום העיצום הכספי מבוססת על נוסחה אשר בבסיסה סכום בסיסי. מידת חומרתה של ההפרה משפיעה על גובה העיצום הכספי (מתבטא במכפלות מהסכום הבסיסי). לגבי ההפרות הבסיסיות וההפרות המחמירות נקבעו סכומים בסיסיים גבוהים יותר מאחר והמפרים פוגעים בגרעינו של רעיון הפיקוח על היצוא הביטחוני – פעולות ללא רישיון או שלא לפי תנאיו, ואילו הסכומים הבסיסיים של ההפרות הרישומיות נמוכים מאחר ואלה הפרות הנוגעת לסמכויות העזר בהליך הפיקוח.  

הבעיה הגדולה מצדם של ציבור היצואנים הינו גובה העיצום הכספי. בכל הנוגע להפרות בסיסיות - ביצוע פעולות ללא רישוי או שלא לפי תנאיו - מדובר על סכום של 1,800,000 (מליון ושמונה מאות אלף שקל) למפר שהוא תאגיד קטן (תאגיד שממוצע השנתי של שווי ההסכמים לעסקות יצוא בטחוני בשלוש השנים שקדמו להפרה היה פחות משמונים מיליון דולר ארה"ב), ו-3 מיליון שקל למפר שהוא תאגיד גדול. בכל הנוגע להפרות רישומיות מדובר על 70 אלף שקל לתאגיד קטן ו-120 אלף שקל לתאגיד גדול.

הצעת החוק מאפשרת לשר הביטחון לקבוע מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם ניתן יהיה להטיל עיצום כספי בסכום מופחת.

נראה לנו שאין צורך להכביר במילים אודות הבעייתית בהסדר המוצע. מדובר בסכומים אסטרונומיים היכולים להעמיד בסיכון כלכלי תאגידים קטנים, ובסכומים משמעותיים ביותר גם עבור תאגידים גדולים. נציין בהקשר זה כי מנגנון העיצום הכספי קיים גם בהוראות חוק אחרות (למשל, חוק הגנת הצרכן, חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), חוק התקנים, חוק ניירות ערך) ואולם על פי רוב מדובר בסכומי עיצום כספי נמוכים בהרבה.

אלא שבכך לא די. הצעת החוק הולכת צעד גדול נוסף ומטילה חיוב אישי על נושאי משרה בתאגיד המבצע יצוא בטחוני. בדברי ההסבר להצעת החוק כותב משרד הביטחון כדברים האלו:

"בשל הצורך להגביר את אכיפת הוראות החוק באמצעות הטלת חיוב אישי על נושאי משרה בתאגיד שמחזיק ברישיונות לפי חוק זה, מוצע לקבוע [...] כי נושאי משרה הרשומים במרשם היצוא הביטחוני מטעם תאגיד, יראו גם אותם כבעלי רישיון לפי חוק זה, לצד התאגיד עצמו. אלה ייכללו גם את עובד התאגיד שעיסוקו הוא יישום חוק הפיקוח על יצוא בטחוני בתאגיד.

מוצע [...] להגדיר כנושאי משרה בתאגיד את המנהל הכללי של תאגיד שמחזיק ברישיון לפי חוק זה, וכן את סגן המנהל הכללי של התאגיד, מנהל פעיל בתאגיד או בעל תפקיד אחר בתאגיד האחראי מטעם התאגיד על תחום מתחומי עיסוקיו. 

הגדרת נושאי המשרה כבעלי הרישיון, לצד התאגיד עצמו, תאפשר להפעיל את אמצעי האכיפה המנהליים לפי חוק זה גם כלפי נושאי המשרה בתאגיד באופן אישי, דבר שיגביר את המודעות להוראות חוק זה, יביא להקפדה יתרה של נושאי המשרה על קיום הוראות החוק ויפחית הפרות של הוראות החוק".

המשמעות הכספית היא שנושא משרה בתאגיד עשוי להיות מחויב בעיצום כספי של 7,000 שקל, או של 14 אלף שקל בנסיבות מחמירות. המשמעות כלפי ציבור היצואנים ברורה.

בתזכיר הצעת החוק צוין כי יש להעביר הערות להצעת החוק עד ליום 15.12.16 ואנו סבורים כי נכון יהיה להגיש התנגדויות מפורטות ומסודרות מטעם היצואנים.

* האמור לעיל הינו מידע כללי ואינו מהווה חוות דעת משפטית. לקבלת ייעוץ משפטי יש לפנות לעורך דין עם מלוא פרטי המקרה הספציפי.

* עו"ד גיל נדל מתמחה בדיני יבוא, יצוא, הובלה ושילוח וסחר בינלאומי, והוא עומד בראש תחום יבוא ויצוא וסחר בינלאומי במחלקת המסים במשרד גולפרב זליגמן ושות'. לפרטים ומידע: [email protected]