מבקר המדינה: חנ"י ומשרדי הממשלה לא סיימו הליך נדרש לפיתוח נמלים

דוח מבקר המדינה, השופט (בדימוס) מיכה לינדנשטראוס, מותח ביקורת על תפקוד משרדי הממשלה וחברת נמלי ישראל (חנ"י) בנוגע ליישום החלטות הממשלה, הפיקוח על עבודות חברות הנמלים בישראל, ייעוד הכספים הנמצאים בידיה, והוצאות כספיות שלא לצורך בעבודות פיתוח הנמלים.

המבקר מציין שבמאי 2007 החליטה הממשלה לקדם את הליכי התכנון והפיתוח הסטטוטוריים של רציפים חדשים בנמל אשדוד (נמל הדרום) ובנמל חיפה ( נמל המפרץ), בלוחות זמנים שיאפשרו את השלמת התכנון והפיתוח של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים, ובכלל זה את השלמת התכנון והפיתוח של התשתיות הנדרשות להפעלתו, לא יאוחר מתחילת שנת 2015. הממשלה הסמיכה את השרים לאשר את שיטות מימון ההקמה וההפעלה של הרציף, את מיקומו ואת עיתוי פיתוחו והפעלתו.

עוד החליטה הממשלה להקים ועדה בינמשרדית לפיתוח הנמלים. ההחלטה הסתמכה על בדיקות שעשתה חנ"י, שביססו את הצורך בהקמת נמלים חדשים, שימלאו את הצרכים המשתנים בתחום הספנות העולמית.

נמלים חדשים

בנוגע להקמת נמלים חדשים, המבקר מציין שחנ"י ביססה את תוכנית האב, בין השאר, על תחזיות להיקפי הביקוש הצפויים לשירותי נמל בעשורים הקרובים.על פי תוכנית האב, עמדה תנועת המכולות בנמלי חיפה ואשדוד בשנת 2005 על 1.7 מיליון TEU, כשעל פי תחזיות חנ"י, תנועת המטענים צפויה להגיע לכ-3.5 מיליון TEU בשנת 2015 ולכ-7 מיליון TEU בשנת 2030.

בנוסף, הרציפים הקיימים מיועדים לאניות מכולה בעלות קיבולת של עד 6,600 TEU, ואולם הצפי בתוכנית האב הוא שבשנים הקרובות יחלו להשתמש באניות בעלות קיבולת של 10,000-12,500 TEU, ואלה לא יוכלו לפרוק ולהעמיס מכולות ברציפים הקיימים בארץ.

הניתוח הכלכלי שעשתה חנ"י, כותב המבקר, הראה שהעיתוי המיטבי להפעלת רציפים חדשים בקיבולת גדולה יותר הוא בטווח השנים 2015-2017.

על בסיס תוכנית האב, החליטה הממשלה במאי 2007 לקדם הליכי תכנון ופיתוח סטטוטוריים של הרציפים החדשים בלוחות זמנים שיאפשרו את השלמת התכנון והפיתוח של רציף אחד לפחות בכל אחד מהנמלים, ובכלל זה את השלמת התכנון והפיתוח של התשתיות הנדרשות להפעלתו, לא יאוחר מתחילת שנת 2015.

במועד סיום הביקורת, כותב המבקר, טרם הסתיימו ההליכים הדרושים להבניית הנמלים החדשים וטרם הסתיימו שלבי הכנת הפרויקט: השרים לא אישור את מימון ההקמה וההפעלה של הרציפים, מיקומם ועיתוי הפיתוח; התכנון ההנדסי הושלם וחנ"י מקדמת תכנון מפורט; התכנון הסטטוטורי, שהיה אמור להסתיים ב-2011, טרם הושלם; מחלוקת בין חנ"י לבין גופים שונים, רובם ממשלתיים, לגבי בניית שובר גלים בנמל חיפה טרם נפתרה; בהיעדר החלטה טרם החלה העבודה על בניית נמל עבודה באשדוד.

על פי הערכות חנ"י, כותב המבקר, גם אם יוחל מיד, בקידום מואץ, הקמת הנמל הראשון, הוא לא יהיה מוכן לפני 2018, מצב שעלול לפגוע ברמת השירותים בנמלים ובכלכלת המדינה עקב חוסר קיבולת בנמלים.

המבקר מציין שבעקבות המשבר כלכלי של 2008 עידכנה חנ"י את תחזיותיה, ולפיהן יהיה צורך בנמל החדש הראשון רק בשנת 2018 ובנמל השני בשנת 2020.

עוד מצא המבקר שמשנת 2009 לא התכנסה כלל הוועדה הבינמשרדית לפיתוח נמלי ישראל. ועדת המשנה שהוקמה לצורך טיפול בסוגיית יחסי העבודה - הסוגיה העיקרית המעכבת את מימוש תכניות הפיתוח - לא התכנסה כלל. מכאן שהוועדה לא עשתה את המוטל עליה".

בתגובה נמסר מחנ"י: "ההחלטות בעניין מיקום המסוף הראשון, מועד הקמתו, שיטת הפעלתו וסוגיית יחסי העבודה, - הינן החלטות בעלות חשיבות לאומית, שהממשלה הסמיכה את שרי האוצר והתחבורה להכריע בהן. כפי שמציין המבקר- ממשלת ישראל שנדרשה שוב לנושא הקמת המסופים העתידיים החליטה בדצמבר 2011 להמשיך ולקדם את פיתוח הנמלים ולהאיץ את ההליך הסטטוטורי על מנת להשלים את הליכי האישור מוקדם ככל הניתן, תוך הסרת החסמים הסטטוטוריים באמצעות ועדה בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה.

"חנ"י ערוכה להקמת נמלי העתיד במועד שיקבע ע"י משרדי התחבורה והאוצר. דוח מבקר המדינה בנושא פיתוח נמלי הים מציף את המורכבות הכרוכה בקידום מיזמי תשתית חיוניים בענף הנמלים ומתאר את הקשיים עמם מתמודדת חברת נמלי ישראל בכל הנוגע למחלוקות בתחום, ולחסמים ולאילוצים שאינם בשליטתה, שעיכבו עד כה את הקמת נמלי העתיד. אנו מאמינים שהמלצות ועדת טרכטנברג - לקבוע יעד ממשלתי לתחרות תוך נמלית ולו"ז מוגדר לסיום הליכי התכנון של המסופים החדשים- ואימוץ ההמלצות ע"י ממשלת ישראל- יאפשרו את קידום פיתוח הנמלים בהתאם לצרכי המשק. חנ"י מחויבת למלא את המשימה שהוטלה עליה ע"י הממשלה ולהשלים את ההיערכות להקמת נמלי העתיד במועד הנדרש מבחינת המשק הלאומי, כפי שיחליטו משרדי התחבורה והאוצר.

"בכל הקשור לתחומי אחריותה הרי שהחברה קידמה בשנים האחרונות באופן אינטנסיבי את התוכנית להקמת נמלי העתיד בתחומים: התכנוני, הסטטוטורי, התיאומים הרוחביים ופתרון המחלוקות עם גופים ממשלתיים אחרים, ובדרישות המקיפות בתחום איכות הסביבה באשר לפיתוח נמל המפרץ בחיפה. אנו רואים חשיבות רבה להקמת מסגרת לפתרון החסמים והמחלוקות שנותרו באמצעות הועדה להסרת חסמים בראשות מנכ"ל משרד רוה"מ כפי שהחליטה הממשלה וכפי שממליץ המבקר בדוח".

רציף קישון מזרח בנמל חיפה

עוד נכתב בדוח, שרשות הנמלים, ובהמשך חנ"י, הקימו בנמל חיפה את רציף קישון מזרח למטען כללי ולתפזורת. הקמת חלקו העיקרי של הרציף הסתיימה בשנת 2009, וההקמה של החלק הנותר הסתיימה בשנת 2011.

נמצא כי לחברת נמל חיפה אין צורך לפרוק ולטעון ברציף מטענים בשלב זה. עד מועד סיום הביקורת נותר הנכס ללא שימוש של ממש, ואין כוונה להשתמש בו לייעודו המקורי, אף שבהקמתו הושקעו כ-190 מיליון שקל. מדובר בהשקעה, כותב המבקר, שניתן היה לעמוד עליה מראש, וגם היה ניתן אולי למנוע אותה, אם אין לנמל צורך ברציף.

עוד מציין המבקר, שעם סיום הקמת הרציף החליטה חנ"י שהוא יוכל לשמש לה בעתיד כנמל עבודה לצורך הקמת נמל המפרץ בשנת 2009 הגיעה חנ"י להסכם עם חברת נמל חיפה, שתשלם לה תמורת הרציף 15 מיליון שקל בשנה, כשלעת עתה משכירה חנ"י חלקים מהרציף לגופים אחרים בהכנסה של כ-1.5 מיליון שקל בשנה.

בתגובה נמסר מחנ"י :"הקמת הרציף נעשתה עוד בתקופת רשות הנמלים, עוד בטרם הקמתה חברת נמלי ישראל ב 2005, בשת"פ עם נמל חיפה ובהתאם לצרכיו בתחום המטען הכללי (תחום שיש לו ביקושים כפי שמוכח בפעילות נמל מספנות ישראל הסמוך). בהסכמי הרפורמה אף שויך הרציף תפעולית לחברת נמל חיפה. המשך שכירתו ע"י חנ"י - האפשרות היחידה בידי החברה להקים את נמל המפרץ בזמן התארגנות מינימאלי (נוכח העיכוב בקבלת ההחלטה על הקמתו) הינה באמצעות שימוש ברציף זה כנמל עבודה- המשך שכירתו ע"י החברה "חיוני לשמירת אופציה זו זמינה עבור פרויקט לאומי חשוב זה*. עלות הקמת נמל עבודה חדש מוערכת ב-250 מיליון ₪, ולפיכך שכירת הרציף הקיים חסכונית יותר למשק הלאומי. שתי החברות עושות שימוש מגוון ברציף ומרחיבות השימוש בו . ברציף נעשה שימוש בניצולת גבוהה. כיום הוא הועמד לשימוש חברות לחיפוש גז לטובת משק הגז, לפני כן היה בשימוש של משהב"ט בהתארגנות להקמת הפולינום ועוד".

שער כניסה לנמל אשדוד

עוד מוצא המבקר, שחנ"י סיימה להקים בשנת 2009 בנמל אשדוד מבנה שער חדש על שטח של כ-120 דונם ובעלות של כ-130 מיליון שקל (סכום שאינו כולל את עלות הקרקע). השער כולל מתחם תפעולי ובניין משרדים בשטח של כ-3,000 מ"ר. את השער ואת מבנה המשרדים העבירה חנ"י לחברת נמל אשדוד את מבנה המשרדים הכלול בשער העבירה חנ"י לחברת נמל אשדוד "ללא תמורה" וללא מכרז, כמתחייב מחוק חובת המכרזים.

בתגובה נמסר מחנ"י: "ההחלטה להעביר לחברת נמל אשדוד את המתקן באופן המתואר בדוח וללא תמורה, נכפתה על חנ"י, במסגרת המו"מ שניהלו משרדי האוצר והתחבורה על הרפורמה בתעריפים מול חברת נמל אשדוד וועד העובדים בנמל. (ראו סעיפים 76-78 ). מנכ"ל משרד התחבורה דאז, אף החליט כי התשלום עבור השער המשוכלל מגולם בדמי השימוש שמשלמת חברת נמל אשדוד לחנ"י. ההחלטה התקבלה בניגוד לעמדת החברה שהתנגדה לה לכל אורך הדרך. בכדי למנוע הישנות מקרים אלה קבעה החברה מדיניות על פיה לא תצא לביצוע פרויקטים משמעותיים מבלי שיחתם הסכם מסחרי עם הגורם המיועד לקבלו. בנוגע להעברת שטחי המשרדים הכלולים בשער החדש לידי חברת נמל אשדוד: הדוח מדבר בעד עצמו".

דוחות כספיים וחלוקת דיבידנד

עוד מצין המבקר, שבמועד סיום הביקורת עדיין לא הכינו הנהלת חנ"י והדירקטוריון שלה מסמכים סופיים, המפרטים את מדיניות ייעוד הרווחים של החברה; והדירקטוריון עדיין לא הגיש לרשות החברות את הצעתו לייעוד רווחי החברה, כפי שנדרש על פי חוק החברות הממשלתיות. רשות החברות אישרה את דוחותיה הכספיים השנתיים של חנ"י בלי להידרש למדיניות ייעוד הרווחים שלה ובלי שניתן לחברה פטור רשמי מתשלום דיבידנד.

המבקר מצא, שהרווחים הלא מחולקים מצטברים בחנ"י ואינם מרוכזים בשום קרן ייעודית לפיתוח הנמלים. גם במאזן החברה לא נרשמה יעודה לפיתוח הנמלים. כספים אלה הצטברו בחברה במשך השנים, והם משמשים אותה - נוסף על הכנסותיה השוטפות במהלך השנה - הן להוצאותיה השוטפות והן להשקעותיה בפיתוח הנמלים: עבודות תחזוקה ופיתוח שהחברה מבצעת בנמלים הקיימים וכן עבודות פיתוח עתידיות להקמת נמלים חדשים. בנסיבות אלה, אין ודאות שהכספים שהושארו בידיה ולא חולקו כדיבידנד אכן ישמשו אך ורק לפיתוח הנמלים ולא "יזלגו" לצרכים שוטפים או אחרים.

המבקר הוסיף, שעל חנ"י להגיש ללא דיחוי את דוחותיה הכספיים לסוף שנת 2010.

עוד לפי המבקר, בשנת 2009 הסתכם הרווח הנקי של חנ"י ב-316 מיליון שקל. דירקטוריון החברה, מצא המבקר, לא החליט על חלוקת דיבידנד. הביקורת העלתה כי אי-חלוקת הדיבידנד לא קיבלה את אישור רשות החברות כנדרש על פי החוק. יש לציין כי החברה אינה מקבלת תקציבים מהמדינה לשם מילוי תפקידיה, וכי כל פעילותה - הן הפעילות השוטפת והן פעילות הפיתוח - ממומנת מהכנסותיה מחברות הנמל וממשתמשי הנמל. על פי ניתוחים כלכליים שעשתה חנ"י ושהוצגו לפני דירקטוריון החברה בדצמבר 2008, חלוקת דיבידנד לא תאפשר לחברה לממש את תכניותיה לפיתוח תשתיות הנמלים בישראל, מכיוון שעליה לממן את פעילותה ממקורותיה העצמיים ומכספים שתגייס בעתיד בשוקי ההון. על כן, המליצה הנהלת החברה לדירקטוריון לבקש פטור מתשלום דיבידנד עד שנת 2018.

עוד מצא המבקר שעם סיום הכנת הביקורת לא הכינו הנהלת החברה והדירקטוריון שלה מסמכים סופיים, המפרטים את מדיניות ייעוד רווחי החברה. לדעת משרד המבקר, סדרי המינהל התקינים מחייבים שהבנות חשובות מעין אלה יקבלו ביטוי במסמך מפורט ורשמי.

עוד מצא המבקר, שלמרות הצהרות חנ"י בדבר ייעוד רווחיה לפיתוח נמלים, הרווחים הלא מחולקים מצטברים בקופת החברה ואינם מרוכזים בקרן ייעודית לפיתוח הנמלים. הכספים, מצא המבקר, משמשים את חנ"י, יחד עם הכנסותיה השוטפות, הן להוצאותיה והן להשקעות בפיתוח נמלים. השיטה זו, מציין המבקר, אין הפרדה נאותה בין כספים המיועדים לפיתוח ובין כספים המיועדים להוצאות השוטפות של החברה, ואין אפשרות שהכספים שלא חולקו כדיווידנד והושארו בידי החברה אכן משמשים אך ורק למטרת פיתוח נמלים, ואינם "זולגים", בלשון המבקר, לצרכים שוטפים או אחרים".

בתגובה נמסר מחנ"י: "מאז הקמתה, מיועדים רווחי החברה לפיתוח הנמלים, לשיקום ולתחזוקת התשתיות הנמליות שבאחריותה. החברה פועלת לפי המלצת מבקר המדינה ותקים במאזנה קרן ייעודית לפיתוח הנמלים. (יצוין כי הקמת קרן זו אין בה כדי להבטיח שכספים אלה לא יהוו בעתיד מקור לכיסוי הגירעון לייעודה לפנסיה של עובדי הנמלים לדורותיהם, שכן חנ"י מחויבת לכך על פי ההסכם הקיבוצי שנחתם בין המדינה להסתדרות, במסגרת הרפורמה בנמלים , ו/או ישמשו מקור "לרשת הביטחון" לחברות הנמל, לה מחויבת חנ"י על פי אותם הסכמים). בנוגע לדוחות כספיים: הדוחות הכספיים לשנת 2010 אושרו והוגשו. בנוגע להצגת נכסים שהועברו לחברות הנמל בדוחות כספיים: דעת המבקר מקובלת".